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浅议公共危机中的政府信息公开

发布日期:2015-07-10来源:崆峒区政协

特邀界别信息公开调研组

 
  在日常生活中,一个突然发生的公共危机事件都足以引起公众恐慌,如:“5·12”特大地震、禽流感病毒、三鹿奶粉事件、各种矿难、“7·23”动车重大铁路交通事故、昆明火车站恶性伤人事件……随着公共危机多发的趋势和建设服务型政府步伐的加快,政府公共危机信息公开就成为公众关注的焦点。
目前,我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期,各种社会矛盾和问题也层出不穷,各种危机的爆发成为不可回避的问题。每一个危机的爆发都会给公众的生命、健康、财产,国家经济甚至国家形象带来巨大的损失,这就要求各级政府的危机管理要成为一种常态管理,要采取有效措施防范危机。在公共危机发生时,政府作为最大的信息持有者,及时、准确地向公众公布信息,充分发挥新闻媒体的“喉舌”作用,保障公众在危机时刻的知情权,培养公众的信息承受能力,能使公众在危机面前做出理性的判断,从而避免由此产生的混乱和危机。
因此,政府信息公开制度的建立和完善在我国公共危机事件的处理过程中起着至关重要的作用,是有效处理公共危机事件的关键,也关系到政府处理公共危机的能力和效率,甚至关系到政府的公信力。本文从信息公开的意义、政府信息公开在公共危机传播中扮演的角色、信息公开现状和成因等方面入手,探讨完善公共危机中政府信息公开对策,为政府正确面对公共危机,依法实施有效的信息公开提供参考。
一、公共危机中信息公开的意义
当今社会是一个高度开放的社会,公共危机呈多发趋势,政府是公共危机管理的主角,在公共危机事件中,政府实现信息公开是非常重要的。
1.有利于提高政府危机预防和识别能力。在危机情况下,政府危机信息公开能够在更广泛的范围去收集可能引发公共危机事件的各种信息,并且在原有公共危机事件发生的基础上,整理、归纳出哪些危机信息可能引发公共危机事件以及可能给政府危机管理工作带来不利的影响。由此对那些容易引发危机事件的潜在危机信息进行有效的防护,力求在短时间内将其扼杀在萌芽状态,不仅使危机事件的发生得到了有效的预防,还能为政府危机管理工作节省大量的物资和资金,对于有效避免危机事件的发生起到事半功倍的效果。
2.有利于舒缓公众的恐慌心理。公共危机在爆发的过程中,可能在短时间内对公众的生命、财产安全等造成严重的威胁,公众迫切希望第一时间听到政府权威的声音。如果地方政府能够及时通过媒体向公众告知准确的危机信息及政府采取的应对措施,可以大大地减少危机带来的负面影响。反之,如果公众无法从政府权威的渠道获取准确的危机信息,那么流言蜚语和小道消息就会严重误导公众视听,不仅使公众感到紧张,还不利于公共危机的有效解决。
3.有利于促进危机事件的快速应对。政府在公共危机的处置中起着主导作用,通过媒体将政府应对公共危机的处置情况以及采取的措施及时、准确地公布于众,不仅得到公众的理解和支持,还会促进危机事件的快速应对。面对突发的公共危机,需要社会各界紧紧团结在一起,众志成城,共同应对公共危机。
4.有利于塑造政府形象。政府作为危机事件处理的组织领导者,通过信息公开,让社会公众切身感受到政府信息的权威性、可依赖性,从而增强政府的公信力。危机发生时,市民对政府信心的有无,主要与政府对突发事件管理能力相关,信息公开的及时性和真实性也是决定因素之一。政府及时或定时向社会发布信息,积极引导舆论,形成政府与公众的良好信息沟通,增强政府在公众心目中的凝聚力和信任感。敢于公开危机信息,就意味着敢于承担责任,这是一个责任性政府能力的体现。
二、公共危机中政府信息公开存在的问题
随着信息产业的快速发展,在现今高度透明的社会,公民要求知情权的呼声越来越高,因此对于政府来说唯一的明智之举是及时、主动地公开信息。但是目前我国应对公共危机事件,政府信息公开还存在很多问题。
1.公众信息严重不对称。传统报道常以正面新闻传播内容为主流,对以灾难新闻为代表的负面报道尽量封闭和隐瞒,使不明真相群众产生了对政府的严重不信任乃至敌意,从而造成更大的隐藏危机。
2.法律条文的严重缺失。《政府信息公开条例》是目前唯一的政府信息公开法律条文,从某种意义上说只是条例,而不是法律,因此中国政府目前还没有形成一套关于危机状态下政府信息公开的法律法规,这就给某些政府部门在具体执行信息公开过程中提供了更大的自由裁量权,而且条例中对公共危机中的信息公开的规定过于笼统,可操作性不强。
3.缺乏统一的信息发布机构。在危机发生时,政府各部门在信息发布方面缺乏统一的协调机制,不仅导致对突发事件的预警关注不够,即仅停留在应急处理阶段上,而且也导致在突发事件应对中,由于部门之间权限不清、关系不顺,经常出现部门分割、职权交叉而相互推诿不发布信息,或者单兵作战,按照自己的意志随意发布信息的情况发生,造成要么不公布任何信息,要么公布的信息不统一,这样做既不利于信息发布规范性的建立,也不利于信息发布的权威性的树立。
4.对媒体缺乏信任。由于新闻媒体大都建立了高效率的反应机制,他们有先进交通工具和报道设施,有固定的读者和观众,也有优先报道新闻的权力,他们常以最快的速度向公众公开事实,而且他们的报道会对公众产生巨大的影响。但是,由于政府部门对媒体缺乏信任,害怕他们知道事实的真相,在记者面前隐瞒和掩盖事实真相,造成他们报道与事实相佐,误导了公众的判断力,其后果不言而喻。
5.缺乏危机评估的信息发布。在危机发生时,政府部门有连续的信息发布会,公众从中了解事态发生的进展,但危机有开始就有结束,随着危机事态趋于缓和,政府也完成了信息发布工作,一般没有在事后对危机进行完整评估。公众只知道事件发生的情况,而不了解政府对事件结果的评判,造成政府信息工作虎头蛇尾。
三、存在问题的成因分析
1.政府信息公开缺乏法律制度环境
由于目前还没有明确规定政府必须就某一事件对社会告知,对于危机事件的信息公开,政府拥有很大的自由裁量权,该公开什么信息,何时公开、对什么人公开,往往取决于政府部门甚至个别官员的喜好;还有一些部门把其掌握的信息当作一种权利,利用这种权利可以获取经济利益或部门利益,信息成为一些行政机关权力拥有者谋取私利的工具。从而,政府部门在有形和无形中造成了信息的垄断。
2.危机信息管理不健全
危机信息管理是指政府运用计算机和各种信息技术,为保证危机信息合理、有序地被采集、传递、处理,发布和储存而采取的手段与方法,从而为政府决策提供支持。而政府公共危机信息缺乏专门人员与机关,信息来源单调,人员缺乏,没有形成覆盖全社会的公共危机信息网络,导致发生负面的突发事件或工作失误时,一些地方和部门往往采取地方封锁主义,对上级缓报、瞒报、漏报。很多政府网站也不能和民众进行充分沟通,致使群众了解到的很多危机信息得不到传递,这些原因造成了政府采集的信息不够及时、准确。
3.对网站、媒体缺乏有效利用
政府网站开办的目的是政府信息公开,公众和政府进行互动式的信息交流,提高政务透明度。但事实是,我国的电子政务只不过是一种形象工程,普遍存在着重网络、轻内容、轻服务的现象。根据资料研究报告,目前我国的电子政务服务度仅为22.6%。尽管现在很多政府网站都建立了信息公开板块,但是在危机事件期间,政府网站上信息公开的内容其实很单一,大都是对事态的一个大概报道,对很多具体措施和政府控制危机的方式手段都没有充分公开,也没有充分利用网站对民意进行全面的调查,致使虽然政府有公开,但公开不全面;对网络有利用,但利用不够有效率,使得民众和政府之间并没有形成一种有效的沟通。
4.政府和公众的危机信息公开意识不够
我国危机信息公开的观念没有被社会普遍接受与认可。由于中国长期以来存在的轻视、忽略、甚至对知情权的误解,在相当一些地方受传统“民不可使知之”的官僚思想和重大责任事故逃避思想的影响,出现政府暗箱操作,封锁消息,故意隐瞒重要的公共信息的情况发生。同时,公民也严重缺乏知情权意识,对什么是知情权,怎么样对政府行使这个权利等等,都几乎没有在普通民众中留下概念。
四、完善公共危机中政府信息公开的对策
在全球化、信息化的时代背景下,当发生公共危机的时候,政府不应该隐瞒信息,而应该通过对危机信息的及时公开,使国内民众及国际社会了解危机事件的真相和政府处理危机的努力,以防止危机的进一步扩大,树立勤政务实的政府形象。只有这样才是最明智,最合适的做法。因此,我们有必要制定完善的危机时期信息公开制度体系,以保障危机时期人民的生命财产安全和政府的高效运作。
(一)公共危机中信息公开的原则
不确定性和应急性是公共危机事件的重要特征。公共危机事件往往突然爆发,整个社会很快处于危机状态。在这种状态下,大众传媒以及网络、手机短信在内的其他媒体都是政府和公众沟通的重要平台,政府要相信公众的组织能力,相信危机状态下民众心理承受能力,最大限度地实现信息公开,建立一套成熟的危机信息发布机制。
1.及时性原则。在现代危机管理中,及时是指信息公开贯穿于政府对突发事件管理的始终,也就是在突发事件发展的各个状态和环节中,从突发事件预警到发生、发展和结束以及到事后的总结经验,都要进行信息公开。为控制危机事态、稳定社会秩序、避免社会恐慌,政府首先必须快速反应,及时发布信息,有效的控制新闻传播的导向。只有在第一时间公开信息,公众才能及时了解危机事件真相与政府危机管理的运作情况,政府更可树立高效、负责、权威的公共行政形象。
2.真实性原则。面临突发事件,公众感受到潜在的危险和威胁时,迫切获得更多、更详细的信息,以能准确应对急剧变化的危机事件。只有准确无误的信息,才能正确引导公众。失真的报道会产生难以挽回的负面影响,最终导致公众的不安和社会的动荡。
3.口径一致性原则。危机发生后政府部门面对媒体和民众时一个重要的问题就是各部门各自说话,甚至互相矛盾。各部门的表态混乱往往会让人莫衷一是,造成公众的困惑、猜疑和恐慌,从而引发新的危机。许多失败的危机处理事件都与表态矛盾有关,最终失去了公众的信任。为了避免出现这种情况,应在信息公开前认真准备,统一口径,力求科学、严谨,避免出现前后矛盾,难以自圆其说。拟定统一的表态口径,无论使用哪种方式公开信息,都应按既定口径去做。
4.明确性原则。要进一步完善新闻发布制度,加强组织协调和归口管理,严格执行新闻发言人工作规程。具有特别影响的重大突发事件的新闻发布工作,由有关部门归口管理。对违反工作纪律、蓄意封锁或随意散布消息、造成重大消极影响和严重后果的,要依纪、依法追究有关负责人的责任。
(二)公共危机中政府信息公开的几点建议
面对公共危机事件时,政府部门只有积极主动地把涉及危机的信息向社会公开,并采用多种有效的信息发布方式,使权威的声音压过谣言的传播,才能稳定民心、凝聚民力,有效地化解危机,维护社会的稳定。因此有必要从以下几方面来完善公共危机中政府信息公开制度。
1.转变观念,树立信息公开意识
在现代信息爆炸的时代,信息已成为公众日常生活不可缺少的内容。尤其是公共危机事件发生之后,公众的行为选择极易受政府发布的信息影响,客观上需要政府向公众提供真实、全面的信息。因此,政府工作人员对于信息公开必须有正确的认识:第一,政府信息公开是各级政府部门不可推卸的责任和义务;第二,信息公开应成为政府工作的常态;第三,不依法公开信息将会面临责任追究。另一方面,树立信息公开的意识离不开提高全民的知情权意识。政府部门要转变思想,不但要提高自身的信息公开意识,还有必要不断地对社会大众进行宣传,通过电视媒体、纸质媒体、网络电讯等多种途径对公民进行思想教育,普及公民的信息知情权,最终提高全社会的信息公开意识。
2.建立健全与政府信息公开相关的法律和制度
应尽快修改完善相关法律法规,并根据实际情况修订《保密法》、《档案法》,以保证实施效果。另外,当今世界,建立公共危机中信息公开制度,保障公民的知情权,已经成为现代民主发展的一个新趋势,我们可以借鉴国外的经验,结合我国国情,把我国公共危机中政府信息公开工作纳入法制化轨道,建立起一整套非常态下的应对突发事件的法律制度,以此来规范突发事件应对中的政府信息公开行为,同时,加紧补充、完善、细化现有应对突发事件关于信息公开的相关内容,以提高现有法规实施的科学性及有效性。要进一步健全配套制度,推进透明决策,加大公众对于政府决策的参与,将更多的政府信息和决策过程通晓于广大群众。要建立和完善包括新闻媒体知情权、新闻发言人、重大事件听证会等制度,以构筑政府与公众沟通的桥梁和载体,完善信息公开的法制建设,保障信息公开。
3.建立和完善公共危机信息的收集、处理机制
信息收集是公共危机管理的关键,准确、及时、可靠的信息收集工作是公共危机管理工作的基础,对整个危机处置的成败有着至关重要的意义。一方面要建立信息收集机制,及时充分的信息采集,有助于政府对危机做出有效的决策和制定行动计划。为了控制危机事态、稳定社会秩序、避免社会恐慌,政府必须快速应对,对危机事件有目的地选择信息源,有效地控制信息传播的内容。另一方面要健全信息的处理机制,主要是对危机环境进行分析,对可能或已经引起危机发生的经济、文化、社会、环境等因素进行分析和评价。通过这些分析研究,掌握客观环境的发展趋势和动态,评定危机发生的可能性,以及综合所获得的信息进行风险控制,及时趋利避害。
4.建立和完善公共危机信息反馈机制
一是建立政府与公众之间双向对等沟通模式。在这种沟通模式下,一方面,政府要本着公开透明的原则,整合各种信息载体,综合运用各种传播手段,向社会公众公开公共危机方面的信息。另一方面要高度重视舆论和民意,通过各种渠道广征民意,并将其作为决策和行政的依据。危机爆发之后公众心里会有各种各样的问题,这个时候政府部门要敢于面对公众的提问,最大程度地避免、缩小和消除因公共安全突发事件造成的各种负面影响,以正确的信息来引导公众,当公众被各种纷繁庞杂的信息包围,面临信息海洋茫然不知所措时,政府就应该将一些专业信息简化为直观的文字、图表,以保证民众能够准确地理解和接受信息,避免由于对信息接受的偏差而导致对危机做出不适当的反应。二是加强与新闻传媒的及时沟通。危机发生的时候政府可以运用大众新闻媒体,将信息传达给大众。媒体也可以向政府提供大量宝贵的信息和建议,它在某种程度上是政府和民众两者的共同"代言人",是政府和民众沟通的桥梁。三是加强系统内部的信息协调沟通。针对我国目前的政府内部信息条块分割严重的问题,有必要建立公共危机交流系统,及时收集、传递和共享信息,尽快建立纵向、横向高效的危机管理信息系统,加强信息资源库的建设,使被采取的信息发挥最大的作用。
5.完善信息公开方式
我国地域广大且各地区发展不平衡,经济发展水平、公民素质、技术条件等方面也存在很大差异。这一国情决定了我们必须在公共危机管理中将传统公开方式和新型公开方式相结合,构建多层次的信息发布平台。要通过报纸、电视、广播等传统媒体公开信息,并充分利用公共网站、手机短信等形式最大限度地实现信息公布的及时性。同时,要利用网络平台加强与民众的沟通交流,引导舆论风向,将“谣言”扼杀在萌芽状态。不仅如此,网络平台的搭建和应用还可以将民众的力量组织起来,这有助于广泛了解民间信息,有助于危机的化解。