关于印发平凉市崆峒区完善集体林权制度实施方案的通知

各乡镇人民政府，区政府有关部门： 

《平凉市崆峒区完善集体林权制度实施方案》已经区政府同意，现印发给你们，请结合实际认真抓好贯彻落实。 

                                                                                                平凉市崆峒区人民政府办公室   

                                                                                                       2019年3月18日         

平凉市崆峒区完善集体林权制度实施方案 

为全面贯彻落实党的十九大精神，进一步巩固和扩大集体林权制度改革成果，充分发挥集体林业在维护生态安全、实施精准脱贫、推动农村经济社会可持续发展中的重要作用，根据《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）、《甘肃省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》（甘政办发〔2017〕183号）和《平凉市人民政府办公室关于印发平凉市完善集体林权制度实施方案的通知》（平政办发〔2017〕169号）精神，结合我区实际，制定本实施方案。 

一、总体要求 

（一）指导思想 

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大精神，认真落实习近平总书记关于生态文明建设的新观点新论述和视察甘肃重要讲话及“八个着力”重要指示精神，大力实施生态立区、绿色崛起和产业支撑发展战略，以深化农村“三变”改革为动力，坚持和完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，完善扶持政策和社会化服务体系，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营，建立健全林业投融资政策，培育壮大新型经营主体，推进林业多种经营，创新产权模式和国土绿化机制，广泛调动农民和社会力量发展林业的积极性，实现集体林生态、经济和社会效益有机统一。  

（二）基本原则 

——坚持农村林地集体所有制，切实巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护。 

——坚持创新体制机制，放活经营权，拓展和完善林地经营权，构建现代林业产权制度。 

——坚持走生态优先、绿色发展之路，加快增绿、提质、增效，不断提升生态、经济和社会效益。 

——坚持尊重林农意愿，确保林农知情权、参与权和决策权。 

——坚持政府引导、政策扶持，充分调动社会资本发展林业的积极性，增强林业发展活力。 

（三）总体目标 

到2020年，集体林业良性发展机制基本形成，产权保护更加有力，承包权更加稳定，经营权更加灵活，林权流转和抵押贷款制度更加健全，管理服务体系更加完善，林业投融资环境更加宽松，财政支持林业投入持续增加，社会化服务体系基本形成，促进大地增绿、林业增效、农民增收、生态安全，为社会提供更多优质生态产品，以满足广大群众日益增长的优美生态环境需要。 

二、重点工作任务 

（一）稳定承包权 

1.明晰产权关系。继续做好集体林地承包确权登记颁证工作，稳定集体林地承包关系，依法保护农民林地承包经营权。各乡镇要对集体林地确权颁证工作再检查、再核实、再完善，具体任务如下：一是对已确权承包到户的集体林地，没有标定界桩的，本次必须标定界桩，让农户知晓自己承包林地位置及地块面积；林权证必须发放到户，由农户持有，不得由其他单位及个人留存。已发林权证有误的（包括姓名、面积、四至界限等错误的，林权证上退耕还林和其他林地标注不清的），经乡村核实后收回林权证并统计上报区林业和草原局，由区林业和草原局组织相关技术人员，利用GPS、地形图等相关技术手段进行重新勘查及时更正。二是联户经营的要将林权份额量化到户，集体经济组织统一经营的要将股权证发放到户。三是鼓励发展多种形式的股份合作，建立股份合作经营机制，推行资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革。四是继续做好未承包确权集体林地、森林、林木的确权登记颁证工作。五是对农户承包土地栽植果树、大户流转经营果园，要依据《平凉市人民政府办公室关于印发平凉市果树经济林确权颁证工作方案的通知》（平政办发〔2015〕95号）和《平凉市崆峒区人民政府办公室关于印发平凉市崆峒区非林地果树经济林确权颁证实施方案的通知》（区政办发〔2014〕238号），颁发果树经济林林权证，果树经济林林权证仅作为果树经济林木的所有权、使用权和收益权的凭证，不作为土地权属证明。  

责任单位：各乡镇政府、区林业和草原局、市自然资源局崆峒分局 

完成时限：持续推进 

2.加强权益保护。建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。依法保障林权权利人合法权益，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。农村集体经济组织在承包期内不得非法变更、解除承包合同，不得强行收回农业转移人口的承包林地，农民与集体的初始承包关系不因林权流转而改变。探索承包权依法自愿有偿退出机制，退回给农村集体经济组织的林地，可采取发包、招投标、公开协商、出租、联营等方式，引进或联合社会资本（业主），利用林内空间和隙地适度规模发展林下经济等产业。农户利用承包集体林地开展植树造林、中幼林抚育、经济林建设和苗木基地建设等，符合政策规定的纳入项目扶持范围。经区林业和草原局检查验收合格后，可享受相关政策补助；符合林业项目贷款规定的，可申请林业项目贴息贷款，并按规定给予财政贴息。各类建设项目征占用农户承包经营集体林地的，依法办理审核审批手续，并向承包经营农户支付相应补偿费用。 

责任单位：区林业和草原局、区财政局、市自然资源局崆峒分局、区农业农村局、市公安局崆峒分局 

完成时限：2019年底 

3.加强规范管理。承包和流转集体林地，要签订统一制式的规范合同文本，明确合同双方权利人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等林地资源使用和管理责任，促进森林资源可持续经营，切实保护当事人的合法权益。区林业和草原局同各乡镇政府要加强指导，推广使用由原国家林业局与国家工商行政管理总局联合制定的《集体林地承包合同》和《集体林权流转合同》示范文本，完善合同档案管理。农村集体经济组织要监督林业生产经营主体依照合同约定的用途，合理利用和保护林地。 

责任单位：各乡镇政府、区林业和草原局、区市场监督管理局、区档案局 

完成时限：持续推进 

（二）放活经营权 

1.放活集体商品林经营。承包到户和退耕还林的经济林，依据市场需求和发展需要，由农户自主决定经营方式。鼓励集体林权有序流转，支持公开市场交易。鼓励和引导农户采取转包、出租、入股、合作等方式流转林地经营权和林木所有权，发展林业适度规模经营。集体经济组织不得阻碍承包农户流转林地，但有权监督承包农户和经营主体使用林地情况，并采取措施防止和纠正长期圈地抛荒、损毁林地、非法改变林地用途等行为。 

责任单位：区林业和草原局、市自然资源局崆峒分局、区财政局 

完成时限：持续推进 

2.培育新型林业经营主体。促进林业要素有序流动和有机组合，积极扶持林业专业大户，大力发展家庭林场，规范发展农民林业专业合作社，鼓励发展股份合作社，培育壮大林业龙头企业，推动家庭经营、集体经营、合作经营、股份经营、企业经营等多种经营形式的示范推广，支持各类经营主体的融合发展。加快培育以家庭林场、农民林业专业合作社、林业龙头企业、林业专业大户等为重点的新型林业经营主体。鼓励有意愿的农户、专业大户等发展家庭林场，引导大中专毕业生、新型农民、农村实用技术人才和返乡下乡创业人员等兴办家庭林场。区林业和草原局要做好家庭林场认定，引导家庭林场办理工商注册，取得市场主体资格。鼓励专业大户、家庭林场牵头或参与组建林业专业合作社，引导农民以林权、资金、技术、劳力等生产要素作价入股建立林业专业合作社。鼓励产业关联密切的林业专业合作社组建合作社联合社，提高生产经营组织化程度。鼓励龙头企业+家庭林场（农户）或林业专业合作社以股份式、合作式、托管式、订单式等模式建立紧密的利益联结机制，培育壮大林业龙头企业，支持工商资本与农户开展股份合作经营，让农民分享产业链增值收益。符合条件的新型林业经营主体承担各类林业生态建设和林业产业发展项目，逐步扩大其承担的涉林项目规模。鼓励外出务工农民将承包林地交由林业企业等经营主体托管经营，从而获得经营收益。引导农民与电商企业对接，通过电商平台销售林果产品，拓宽销售渠道，提高经营收益。各乡镇要积极开展林业规模生产经营主体带头人、林业职业经理人和创新型职业农民培训活动。到2020年，每个乡镇林业专业合作社达到5个，家庭林场达到5个。 

责任单位：各乡镇政府、区林业和草原局、区农业农村局、区财政局、区工信局、区人社局、区市场监督管理局 

完成时限：2020年底 

3.探索赋予经营权更多权能。赋予经营权人更有保障的林地经营权，使其有稳定的经营预期。拓展经营权权能，赋予经营权流转、投资入股等权能。经营权人有权自主从事林业生产经营并获得相应收益；经承包农户同意，可依法改良土壤、建设林业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租经营林地；鼓励采取林地股份合作、林地托管等多种方式，探索更多放活林地经营权的有效途径。 

责任单位：区林业和草原局、市自然资源局崆峒分局、区财政局 

完成时限：2020年底 

4.优化管理服务。简化林业行政审批环节和手续，明确禁止性和限制性行为，减少政府对集体林微观生产经营行为的管制，充分释放市场活力。要充分利用造林绿化、退耕还林、低产低效林改造、森林抚育等，优化树种组成、林分结构，积极发展乡土大径级和珍贵树种用材林，大力推进以择伐、渐伐方式实施森林可持续经营，培育大径级材，提高林地产出率。引导各类经营主体编制森林经营方案，完善集体商品林采伐更新管理制度，进一步改进集体人工用材林管理，优先安排采伐限额指标，全面推行集体林采伐公示制度，区林业和草原局要及时公示采伐指标分配详细情况，赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权，充分调动社会资本投入集体林开发利用。 

责任单位：区林业和草原局、市自然资源局崆峒分局、区财政局 

完成时限：持续推进 

5.大力发展林果、林下经济等脱贫产业。健全完善“五个一”产业推进模式，坚持绿色化引领、标准化生产、规模化经营、产业化发展，统筹用好果产业专项扶持资金，加大对贫困户发展林果产业的扶持力度，加快推进贫困村适宜区全覆盖步伐，重点对贫困村高标准建设林果专业合作社、良种苗木繁育、果园防灾体系建设、生产技术规程及质量体系建设、基地认证和品牌宣传加大扶持力度，给予一定补助。全面落实果园标准化管理措施，在贫困村每年至少开展2次以上全方位的果园管理技术培训，切实提升贫困村产业化发展水平。发挥森林资源的独特优势，积极发展“生态+”模式，大力发展林下经济等非木质产业，实施枝、叶、花、果、汁综合开发利用，培育林业产业新的增长点。充分利用森林景观和森林生态环境，发展森林旅游、休闲等绿色新兴产业，拓展延伸产业链，提升林业发展效益，为社会提供更多的绿色、环保、生态的林业产品及服务。 

责任单位：区林业和草原局、区发展和改革局、区财政局、区工信局、区扶贫办、区文体广电和旅游局 

完成时限：持续推进 

（三）落实处置权 

1.规范林地林木流转。创新流转和经营方式，引导各类生产经营主体开展联合、合作经营。积极引导工商资本投资林业，依法开发利用林地林木。集体林地经营权、林木所有权、林木使用权，可通过转包、转让、出租、互换、入股、抵押、担保或作为出资、合作条件及法律法规允许的其他方式流转给个人、企业或其他经济组织。区划界定为公益林的林地、林木，原则上不得流转，但在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、入股合作等方式开展林下种养业或森林旅游业。林权流转的意愿、价格、期限、方式、对象等应由林权权利人依法自主决定，任何组织或个人不能违背承包农户意愿，不能采取强迫、欺诈等不正当手段损害农民权益，不能改变林地性质和用途，不得超过林地承包经营的剩余期限，不得通过定任务、下指标等方式推动流转。以转让方式流转承包林地的，应在本集体经济组织成员之间进行。集体统一经营管理林权的流转原则上应进行评估，评估价值和流转方案应在本集体经济组织内提前公示，并依法经本集体经济组织成员同意，并报乡镇政府审核后，在区林权交易平台进行公开交易，防止暗箱操作、低价流转。 

责任单位：区林业和草原局、区财政局、市自然资源局崆峒分局 

完成时限：持续推进 

2.实行集体林分级管理。完善商品林、公益林分类管理制度，简化区划界定方法和程序。结合全区林地落界区划，完善林地“一张图”管理，合理界定集体所有的公益林保护等级，实行公益林分级经营管理，将集体林地保护等级落实到山头地块，明确管护对象和承包经营主体，向社会公示并提供查询服务。建立公益林动态管理机制，在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下，允许对承包到户的公益林进行调整完善。按照“非木质利用为主，木质利用为辅”的原则，明确保护等级，采取相应的保护、利用和管理措施，提高综合利用效益。推动集体公益林资产化经营，探索公益林采取合资、合作等方式流转。对划入国家级公益林的集体林地（自然保护区、森林公园、水源地保护区内的除外)，在生态安全、不破坏生态功能的前提下，按照生态功能区规划，可依法依规开展林下种养业和森林旅游景观利用。对划入地方公益林的集体林地，在不影响整体生态功能的前提下，可以对承包到户的公益林实行动态化管理，允许以合资、合作等方式流转开展资产化经营。 

责任单位：区林业和草原局、市自然资源局崆峒分局 

完成时限：持续推进 

3.完善林权流转服务功能。进一步完善区森林资源产权交易平台，建设运行乡镇服务窗口和村级服务点，着力完善林权交易规则和服务体系，规范林权流转秩序。建立健全对工商资本流转林权的监管制度，对流转条件、用途、经营计划和违规处罚等作出规定，加强事中事后监管，并纳入信用记录。开展林地林木等级评价研究，为林权入股、流转、抵押等提供参考依据。 

责任单位：区林业和草原局、市自然资源局崆峒分局、区财政局、区市场监督管理局、区金融办 

完成时限：持续推进 

（四）保障收益权 

1.确保生态扶贫政策落实到位。各乡镇要有侧重的将贫困村特别是贫困户新造林逐步纳入生态公益林范围，享受生态公益林及退耕还林政策；按照一定比例，将贫困户聘请为建档立卡贫困人口生态护林员，落实管护报酬，提高贫困户的经济收入。承包到户的集体公益林，其森林生态效益补偿补助按规定标准及时足额落实到户，各职能部门要加强资金监管审计，确保各项林业惠民资金及时足额落实到户。 

责任单位：区林业和草原局、区财政局、区审计局、区扶贫办 

完成时限：持续推进 

2.破解开发与保护矛盾。依法保障林权权利人合法权益，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。确因自然保护区、水源地保护区、野生动植物重要栖息地等禁止开发区域或生态红线划定范围内的集体林地林木保护需要的，可探索采取财政列支、部门筹资等办法，对林权权利人给予合理补偿，着力破解生态保护与林农利益间的矛盾。 

责任单位：区林业和草原局、区财政局、市生态环境局崆峒分局、市自然资源局崆峒分局 

完成时限：持续推进 

3.健全集体林地经营纠纷调处机制。按照“属地管理、分级负责、依法调处”原则，以便民、利民、惠民为宗旨，将集体林地承包经营纠纷调处纳入乡镇社会治安综合治理考评范围，区林业和草原局、各乡镇要建立健全集体林地承包经营纠纷调处工作制度，加强法律法规和政策培训，妥善处理各类纠纷，将矛盾化解在基层，做好重大纠纷案件应急处理工作，做到一般纠纷不出乡镇、重大纠纷不出区，切实维护林区社会秩序的稳定。 

责任单位：各乡镇政府、区林业和草原局、区信访局、区司法局、区农业农村局 

完成时限：持续推进 

4.积极推进“三权分置”工作。在巩固集体林地所有权、稳定承包权的基础上，开展集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”试点，总结经验，逐步全面推广，建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。 

责任单位：区林业和草原局、市自然资源局崆峒分局、区财政局、区农业农村局、区文体广电和旅游局、区审计局 

完成时限：2019年 

三、保障措施 

（一）加强组织领导。完善集体林权制度工作作为乡镇年度考核内容之一，各乡镇要高度重视，明确和细化目标任务、工作重点，健全完善推进落实的工作机制。区政府有关部门要分工负责，协作配合，继续完善配套政策，形成支持集体林业发展的合力。区林业和草原局要发挥好牵头作用，加强统筹协调，强化业务指导，会同有关部门适时开展联合督查，推动完善集体林权制度的各项政策措施落到实处。 

（二）加大扶持力度。建立健全林权抵质押贷款制度，拓宽林业投融资渠道，吸引社会资本和金融资本投入造林绿化、森林资源保护、林下经济、林果产业、木本油料、花卉和旅游休闲康养等产业。鼓励银行业金融机构积极推进林权抵押贷款业务，适度提高林权抵押率，鼓励金融机构积极开发适合林业生产经营周期特点和林业经营者需求的金融贷款产品，推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“林农企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制，探索开展林业经营收益权和公益林补偿收益权市场化质押担保贷款。金融、财政、林业等相关部门要加强沟通协作，引导各类林业经营主体申请林权和果树经济林抵押贷款，不断扩大贷款规模和覆盖面。加大开发性、政策性贷款支持力度，对符合林业贷款贴息条件的林权抵押贷款给予财政贴息。鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保，并对出险的抵押林权进行收储。 

（三）完善保险政策。建立健全森林保险费率调整机制和大灾风险分散机制，完善森林保险灾害损失认定标准和承保理赔实施规程，创新差别化的经济林保险产品，研究探索森林保险无赔款优待政策，扩大政策性森林保险和果树经济林覆盖面，发挥政策性森林保险的惠农惠林扶贫作用，引导林业企业、林业专业合作社、家庭林场、农户积极参与林业保险。保险监管部门要与区林业和草原局协同配合，建立信息共享机制，提高林业经营者抵御自然灾害风险能力。 

（四）提升管理水平。逐步将适合市场化运作的林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担。加强基层林业技术人员培训，提升林权管理服务机构能力和服务水平。充分利用现代信息技术手段，建立联网共享的集森林资源、权属、生产经营主体等信息于一体的基础信息数据库和管理信息系统，推广林权集成电路卡（IC卡）管理服务模式，方便群众查询使用。加强集体林权档案资料规范化管理，健全区、乡镇林业综合管理服务机构，配备工作人员，搭建互联互通的林权流转市场监管服务平台，发布林权流转交易信息，提供林权流转交易确认服务，维护流转双方当事人合法权益。积极发展林业电子商务，健全林产品交易市场服务体系，鼓励引导电商企业与家庭林场、股份合作林场、农民专业合作社对接，建立特色林产品直采直供机制。各乡镇要对集体林权制度主体改革、配套改革全面开展“回头看”，查看各阶段资料是否齐全，是否按要求归档管理；对集体林地确权颁证工作再检查、再核实、再完善，查看林权证发放是否到位，尤其对因林权纠纷等原因导致发证不到位的问题要再次重点排查解决，确保林权证全部发放到农户手中，不留死角，不留后遗症。 

政策解读《平凉市崆峒区完善集体林权制度实施方案》政策解读